Grand emprunt Juppé-Roccard : 35 milliards d’occasions manquées

Ce 14 décembre, le chef de l’Etat a entériné pour l’essentiel les recommandations de la commission chargée de justifier son idée d’emprunt national. On peut la remercier d’avoir un peu transformé une opération médiatique, lourde d’un après-moi le déluge budgétaire, en une politique plus raisonnable d’investissements (d’ailleurs moins élevés qu’elle ne le prétend) concernant 7 axes choisis après débat contradictoire. Mais la contrainte de n’aborder cette question que sous l’angle de l’emprunt conduit la commission à des recommandations mal venues pour certains secteurs, et fait craindre une mauvaise articulation avec le reste de la politique gouvernementale. Et surtout, une lecture soigneuse de ce rapport sur l’innovation montre qu’il n’innove en rien, se réduisant à financer les politiques en cours. Le gouvernement brandissant perpétuellement la nécessité de l’évaluation, c’était pourtant l’occasion d’évaluer son action, et de lancer des opérations plus pertinentes et moins coûteuses. Démonstration.

Trompe-l’œil budgétaire et ambiguïtés terminologiques

A la lecture complète du document, et à l’audition du discours l’entérinant, une première remarque s’impose : les montants engagés le sont de manière hétérogène, parfois non consomptibles, parfois oui, et à des rythmes divers, étalés sur plusieurs années. Autrement dit, les projets déclarés ne recevront pas 35 milliards d’euros, seulement les intérêts rapportés par leur placement pour une partie d’entre eux. Les montants réellement versés chaque année résultent donc d’additions variées, qu’on se garde bien d’expliciter. En tout cas, l’objectif des 3% de PIB chaque année n’est clairement pas atteint. Et il est surprenant, au moment où tant d’universités étrangères connaissent des problèmes de trésorerie suite à la crise financière, de décider de soumettre les universités françaises à ce risque en les dotant de capitaux propres.

On peut s’interroger ensuite sur la solidité des placements qui seront faits en cette période de crise financière. Comme il est question d’effectuer cet emprunt en deux fois, il n’est même pas exclu que la deuxième tranche soit placée sur les intérêts de la première afin d’atteindre le summum du ridicule. On touche là les absurdités de l’exercice médiatique affectant à une commission sortie de nulle part une partie du travail habituel du parlement ; on en verra d’autres manifestations.

Sur le fond, les dénominations des sept axes retenus sont souvent trompeuses. Comme souvent chez les politiques, la différence entre découverte scientifique et innovation économique est incomprise, et au final bien des opérations se révèlent de simples aides à des entreprises nationales boiteuses, et des crédits excessifs à des agences gouvernementales contestées.

Quant à la la formation des scientifiques, elle est abordée sans vision d’ensemble mais en mélangeant néanmoins plusieurs problèmes. Démêlons l’écheveau.

Des ignorances dans l’économie de la connaissance

L’intitulé du premier axe, "Soutenir l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation" est inexact, car l’enseignement des plus jeunes y est aussi abordé, d’ailleurs avec raison, et parce que les six autres axes concernent aussi la recherche et l’innovation. Elles sont considérées ici uniquement comme facteur de notoriété dans la concurrence entre établissements d’enseignement. De manière générale, le rapport n’évite aucun des poncifs sur "l’économie de la connaissance", et prévoit d’utiliser la moitié de l’emprunt à poursuivre une politique vieille de dix ans sans interroger ses résultats. Reprenons la question.

En mai 1998, l’appel de la Sorbonne de quelques ministres responsables d’universités européennes souhaitait faciliter les échanges entre celles-ci. En Juin 1999, le processus de Bologne est lancé par 29 pays ; il prétend s’inspirer de l’appel précédent, mais l’assimile à une mise en concurrence des établissements, conformément aux discussions alors en cours pour soumettre l’enseignement supérieur aux règles de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Malgré l’échec de l’OMC à Seattle en décembre 1999, où des manifestants du monde entier ont clamé leur incrédulité dans les vertus de la concurrence débridée, le processus de Bologne s’est poursuivi, notamment en imposant le même nombre de diplômes dans les pays signataires : Licence, Master et Doctorat (LMD). Mais cette harmonisation est une fiction. Le nombre d’années pour atteindre la licence reste différent d’un pays à l’autre (d’où l’abandon du nom "réforme 3-5-8", nombre d’années après le bac). Même le découpage en semestre, destiné à faciliter la mobilité, n’est pas respecté par tous les pays. Mais surtout, cette réforme bute sur la question des prérequis pour pouvoir suivre un enseignement donné, qui nécessite un système d’informations que ne possède aucun établissement d’enseignement aujourd’hui. En France, sa mise en place précipitée est fondamentalement à l’origine du mouvement estudiantin contre le Contrat de Première Embauche ; sa poursuite avec la loi LRU et ses décrêts d’application l’année dernière a provoqué dans l’université un mouvement de protestation jamais vu depuis 40 ans. En Allemagne le LMD s’est installé beaucoup plus lentement, mais il a fini par susciter de violentes manifestations depuis un an. Et c’est à présent dans tous les pays, non seulement de l’Union Européenne , mais aussi en Suisse et aux USA (exemple : l’université de Berkeley à San-Fransisco) , qu’enseignants et étudiants protestent contre les réformes que veulent leur imposer les politiques (voir ici)

Le processus de Bologne repose sur un a priori qui n’a jamais fait l’objet de débat : le principe de la mise en concurrence, déjà non dénué d’effets pervers pour les biens matériels, est-il générateur d’effets positifs pour l’objet immatériel qu’est la connaissance ? On peut être en désaccord avec la réponse négative exprimée par le slogan la connaissance n’est pas une marchandise, mais on ne peut nier que la connaissance est avant tout la condition indispensable à la citoyenneté des sociétés post-industrielles, autrement dit qu’on ne peut souhaiter l’émergence d’une économie de la connaissance sans s’interroger sur la sociologie de la connaissance qu’elle induira, sans se demander si la notion même de gain de productivité à un sens dans l’économie de la connaissance, si la concurrence entre universités ne revient pas à un jeu à somme nulle gaspillant l’énergie de chacune.

Dans la lettre de mission du chef de l’Etat à sa ministre de l’enseignement supérieur, il était demandé qu’une dizaine parmi la centaine d’universités que compte notre pays deviennent des pôles d’excellence. Cette politique, soutenue par la commission et réaffirmé par le discours du 14 décembre condamne la moitié des régions de France à devenir des pôles de médiocrité. Ces régions, leurs départements, leur communes, ont déjà beaucoup investi dans le domaine. Ils n’accepteront jamais un tel schéma qui conduira donc à une concurrence à l’intérieur du territoire national plus qu’à l’extérieur. Le seul avenir juste est dans la généralisation au monde entier de l’article 16 de la constitution de la nouvelle démocratie grecque, et pour lequel sa jeunesse se bat régulièrement : la gratuité de l’enseignement à tous les niveaux.

Indépendamment de cette question, les solutions proposées pour améliorer notre système d’enseignement supérieur sont-elles bonnes ? Les actions 1 et 3 de ce premier axe se fondent sur le postulat que la concentration des individus et des structures est une bonne chose. Parmi les nombreux reproches, justifiés, que l’on a fait à un trop célèbre classement mondial des universités, il faut insister sur l’idéologie centralisatrice qu’il sous-tend, conforme au régime politique qui l’a fait naître, et pas si éloigné du centralisme traditionnel de notre pays, plus vif que jamais ces derniers temps. Croit-on vraiment qu’en réduisant le nombre de noms d’université dans nos publications scientifiques, afin d’obtenir un meilleur score dans l’index international des citations, on améliorera nos établissements ? On l’a déjà dit dans notre critique aux rapports sur l’immobilier universtaire francilien : c’est aux collectivités territoriales de décider de la structuration des établissements d’enseignement supérieur et de recherche la mieux adaptée à leur environnement économique, l’Etat assurant quant à lui, par les concours nationaux, un recrutement exempt des méfaits du localisme.

Bien que la commission propose la création d’une nouvelle agence pour le financement de ce premier axe d’investissement, l’organigramme page 44 montre que celle-ci déléguerait l’essentiel de son action à l’Agence Nationale de la Recherche, avec comme mission d’attirer dans notre pays des chercheurs brillants. Alors que le rapport précise que cet emprunt ne saurait être utilisé à des dépenses de fonctionnement, c’est de cela dont il s’agit pour l’essentiel dans son action numéro 2, ce qui ne laisse pas d’inquiéter : un fois encore on obtiendra pour tout effet qu’un séjour sous forme d’année sabbatique de quelques personnalités non disposées à s’installer durablement. On retrouve ici la fausse solution de la concurrence : on ne songe qu’à s’arracher quelques personnalités en vue à coup de millions, sans se demander qui va les former et avec quel budget. En cette époque de difficultés budgétaires, il serait plus pertinent de les former nous-mêmes et de tenter de les garder, par exemple en échangeant la gratuité de l’enseignement contre un travail de quelques années dans l’établissement formateur, à un moment ou un autre de sa carrière.

Enfin l’action numéro 4 prétend relancer l’attrait pour les études scientifiques, notamment les mathématiques. Passons sur l’apparition d’un nouveau musée, dont la motivation réelle est de faire oublier la mort annoncée du Palais de la Découverte, considéré comme mal né. En fait, cette action se réduit au financement de nouvelles pratiques pédagogiques. A l’heure où nombre de jeunes trouvent normal de passer leur journée en classe sans cesser d’écouter leur balladeur, où les enseignants qui cherchent à s’y opposer ne trouvent pas d’appuis auprès d’une hiérarchie sommée d’abandonner toute ambition pour nos services publics, où le gouvernement persiste dans une réforme de la formation des enseignants jugée catastrophique par tous les acteurs du terrain, croit-on vraiment que l’on va remédier à ce problème en cherchant des méthodes que nos Instituts de Recherche en Enseignement des Mathématiques n’auraient toujours pas trouvées en quarante ans d’existence ?

On oublie que l’époque de l’attrait pour ce type d’études correspondait à celle où le discours scientifique était désigné par les politiques comme le seul valable. Aujourd’hui, il est brouillé par l’omniprésence du discours publicitaire, anti-scientifique par essence : la répétition d’un exemple vaut démonstration, les apparences ne sont jamais trompeuses, le mensonge par omission est une vérité, le bon sens a toujours raison, et on en passe. Comment lutter contre ce discours simpliste auprès des jeunes, qui de surcroît connaissent fort bien la différence de revenus entre les enseignants et les publicistes ? La publicité poussant l’hypocrisie jusqu’à utiliser les résultats de la science pour mieux en récuser les méthodes, une conclusion s’impose : faire financer l’enseignement des sciences par la publicité, autrement dit, plutôt que de recourir à l’emprunt, taxer massivement ce secteur économique qui, parce qu’il se manifeste sur le territoire national, ne risque pas d’être délocalisé. Et si son activité se réduit sous cette pression fiscale, tant mieux : soit dit en inversant une affirmation émanant de ce milieu, cela libérera du temps de cerveau disponible pour des activités intellectuelles autrement plus utiles à l’avenir de tous.

Tout cela peut paraître utopique. Mais tirons les conséquences de la comparaison entre révolution numérique et révolution industrielle, au lieu de n’y voir qu’une formule choc entr’aperçue parmi bien d’autres. Cette première révolution a exigé la gratuité de l’enseignement primaire et même secondaire pour une bonne part ; il serait logique que la seconde exige la gratuité du premier cycle universitaire voire du deuxième. Quant à la laïcité, comment ne pas rapprocher l’abandon du dogme sur l’origine du monde par les religions monothéistes, contraire à l’exploitation technologique des ressources de la planète, avec l’abandon de la croyance véhiculée par la publicité en l’infinité de ces ressources ?

La commision croit que la concurrence se joue entre universités, alors qu’elle se joue entre la connaissance pour tous contre la manipulation par quelques uns. Mais à l’heure où les politiques écoutent plus leurs conseillers en communication que leurs conseillers scientifiques, combien oseront s’attaquer à l’obscurantisme publicitaire comme d’autres s’attaquèrent il y a juste un siècle à l’obscurantisme religieux ?

La séparation de la pub et de l’Etat, voilà bien la condition indispensable à une économie de la connaissance viable et juste.

Absence de vision qualitative de l’informatique

Les six autres axes concernent l’innovation économique pour l’un, et la recherche (surtout appliquée) pour les cinq autres, dont trois concernent l’énergie, un les sciences du vivant, et un dernier les technologies de l’information.

Parlons d’abord de ce dernier axe, car il a des rapports particuliers avec le premier. Il est décliné en une action sur le matériel et une sur le logiciel.

Pour le premier il s’agit d’accélerer nos réseaux numériques. Du plan calcul au plan câble, en passant par l’Agence De l’Informatique et encore d’autres, l’aide des pouvoirs publics aux entreprises de ce secteur a toujours été un échec. Mais la commission ne cherche pas à comprendre pourquoi et souhaite recommencer, avec des modalités d’action encore plus vagues. Son argumentaire est faible, car à géométrie (ou plutôt géographie) variable : on trouve toujours un pays et un domaine qui fait mieux que vous (en l’occurrence la Corée dans le très haut débit), mais force est de constater que les habitants de notre pays sont globalement bien lotis dans leur accès à Internet (en particulier bien mieux que les USA). La rentabilité de ce secteur, sa croissance soutenue, son infrastructure au coût relativement peu élevé, tout cela ne justifie pas le recours à des fonds publics. A l’heure où l’on reproche aux banques de ne pas jouer leur rôle d’investisseurs, il n’est pas raisonnable que la puissance publique, qui vient de les aider massivement, se substitue à elles. Le seul problème réside dans les zones peu peuplées, dont la rentabilité sera jugée trop faible par le secteur privé, mais il serait plus judicieux d’obliger tout déploiement en zone profitable à s’accompagner d’une quote-part de raccordement des autres zones.

Le volet logiciel est, lui, indispensable, car le retour sur investissement dans l’immatériel est plus risqué, et donc facilement délaissé par le secteur privé. Mais la commission exige ici une rentabilité financière immédiate, d’autant plus surprenante que l’un des enjeux énoncés n’est pas financier mais social : l’amélioration des rapports entre les citoyens et la puissance publique grâce à l’administration électronique. En dressant un catalogue raisonné de ses besoins, l’Etat pourrait susciter des applications innovantes que le secteur privé pourrait développer avec un premier débouché certain, qu’il pourrait réutiliser ensuite. Il est à noter en particulier que le rôle que doivent jouer les universités aujourd’hui (quel qu’en soit le mode de fonctionnement) exige qu’elles soient dotées de systèmes d’informations inédits. L’un des travers de la loi LRU est qu’aujourd’hui chacune investit seule dans des systèmes d’informations dont le développement devrait être mutualisé. L’Etat serait dans son rôle en évitant cette gabegie, notamment en réformant l’AMUE (Agence de mutualisation des universités et établissements d’enseignement supérieur) dont le rapport semble ignorer l’existence.

Par ailleurs, la commission ne perçoit pas que les nouvelles technologies peuvent renforcer la démocratie, piste particulièrement intéressante à suivre lorsque les difficultés budgétaires de l’Etat l’empêche d’exprimer financièrement son souci du consensus social. A la curiosité toujours plus vive des contribuables pour l’usage qui est fait de l’impôt, devrait répondre une mise en ligne accessible à tous de chacune des opérations bancaires effectuées par les administrations publiques. Enfin, on ne peut qu’être surpris de l’absence de toute référence aux thématiques actuelles de recherche en informatique immatérielle et à la question du logiciel libre : l’approche générale du domaine par la commission reste marquée par des conceptions vieilles de vingt ans au moins.

Une vision utilitariste de la recherche en biologie

L’axe concernant les sciences du vivant se décline en deux thématiques bien loin de recouvrir l’intégralité du domaine, et strictement réduites à leurs effets à court terme : retombées agro-industrielles d’une part, impacts sur la santé de l’autre.

Dans la première thématique, est évoquée une fragilité de notre industrie agro-alimentaire, pourtant la deuxième mondiale. Les projets de développement des agro-carburants par certains pays fait visiblement peur à la commission. Pas un instant elle se demande si lancer des programmes similaires, malgré leur impact sur la bio-diversité, n’est pas contradictoire avec le souci de développement durable qu’elle affiche par ailleurs. Aucune évocation non plus du rejet de ces filières par la majorité des habitants de notre pays, dont plusieurs possèdent une culture scientifique supérieure à bien des membres de cette commission. Il ne s’agit évidemment pas de refuser toute recherche en ces domaines, mais les dangers et les craintes qu’elle recèle excluent de les mener dans la seule perspective de plate-formes technologiques. Pour récuser les soupçons dans l’opinion publique qu’avait suscités l’affaire Christian Vélot, la commission aurait été plus avisée de confier la direction de ces recherches à des chercheurs indépendants, sans oublier de financer les études sociologiques préalables à toute tentative d’industrialisation.

La deuxième thématique se réduit à la recherche bio-médicale. La commission considère comme un atout la création de l’Alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé, alors qu’elle n’a pas eu encore le temps de faire la preuve de sa pertinence. Passons sur le petit soutien aux bases de données biomédicales rattaché à la thématique numérique, qui montre à nouveau l’inculture de la commission dans le domaine. L’action principale envisagée consiste en la création d’Instituts Hospitalo-Universitaires d’excellence permettant de simplifier les collaborations entre recherche et industrie. On a déjà observé que ces collaborations mènent au licenciement des chercheurs des laboratoires privés, les chercheurs des laboratoires publics étant réduits à des prestataires n’ayant plus le temps de remplir leurs missions premières : effectuer des recherches guidées par la seule logique interne de leur discipline, expliquer à la population de ce pays (par leurs livres, leurs conférences, leur interventions pédagogiques) les aspects tant positifs que négatifs des découvertes qu’ils font. C’est une véritable prime à la fermeture des laboratoires privés que la commission met ici en place.

L’innovation dans les transports : des logiques gravement indifférenciées

L’axe 6 concerne la recherche en transports moins énergivores. Comme le précédent, il se découpe en deux actions d’inégal intérêt, l’une consacrée à l’aéronautique et au spatial, l’autre au transport individuel.

La première concerne des industries qui, même dans les pays les plus attachés au libéralisme économique, n’ont jamais pu fonctionner sans fonds publics. Et de fait, ce sont des secteurs où cette fois la puissance publique a permis que des acteurs économiques majeurs s’installent durablement dans le tissu industriel de notre pays. La commission a donc raison de pousser à son soutien. Mais on constate un manque de rigueur dans le raisonnement, puisque ces mêmes arguments s’applique au transport collectif terrestre, dont il n’est jamais question dans ce rapport, et sans aucun justification quant à cette absence.

C’est d’autant plus choquant que la deuxième action est très discutable. Le problème de l’approvisionnement en pétrole condamne l’industrie automobile à innover, elle n’a pas besoin de l’Etat pour cela, a fortiori si celui-ci ne peut le faire qu’en s’endettant plus qu’il ne l’est déjà. Récemmetnt, laCour des Comptes a durement critiqué le mécanisme de Crédit Impôt Recherche, dont une société de conseil affirme ouvertement qu’il n’implique pas une activité de recherche. Le ministère accordant ce crédit ayant donc oublié d’évaluer son utilisation, nous suggérons que les modalités de suivi prévues par la commission sur cette thématique soit transférées au contrôle de ce crédit, au lieu d’emprunter un milliard supplémentaire.

L’habitat : quand l’emprunt cache une déroute bancaire

L’axe 5 concerne l’habitat. Une action concerne la rénovation, sur le plan thermique, du parc de logement social. Il s’agit en fait de la poursuite d’un action déjà en cours, irrépochable quant au fond, mais dont le rapport précise qu’elle a besoin d’aide faute d’investissement suffisant de la part des offices d’HLM. Il faut ici rappeler que le logement social était au départ financé par le livret A géré exclusivement par les Caisses Nationales d’Epargne (et la Poste) ; il est intéressant de noter que l’abandon programmé de cette exclusivité a conduit les CNE à substituer à leur mission d’origine une activité inconnue pour elles, d’où de graves revers financiers. Cette action revient donc, en définitive, à emprunter aux banques, au prix fort, des fonds que l’une d’entre elles était censée donner à un prix conventionné. Ce n’était évidemment pas le rôle de cette commission de discuter de politique bancaire, mais symétriquement elle n’est pas dans son rôle en cachant la responsabilité de l’Etat dans cette affaire.

L’autre action organise le financement de collectivités territoriales déposant un projet de construction de quartiers intégrant la problématique de l’environnement de manière globale. L’action se justifie amplement. On peut s’étonner en revanche que rien ne soit prévu comme financement direct dans l’innovation en matière d’habitat de la part des entreprises. Nous y reviendrons quand nous discuterons de l’axe 2.

Le tonneau nucléaire des Danaïdes

L’axe 4 concerne la production d’énergie. Le retard de notre pays dans la maîtrise des énergies renouvelables n’est pas nié, mais dans cet axe-ci, contrairement aux autres, on se garde bien de citer l’Allemagne en exemple. Or ce n’est pas par l’emprunt que ce pays a acquis une position enviable dans ce domaine, mais par une politique fiscale intelligente qui a conduit ses contribuables a s’équiper de tels matériels plutôt que de placer leurs économies sur des produits financiers opaques.

Malheureusement la commission cède de nouveau à l’attrait du centralisme. La première action envisagée consiste à confier le financement de projets à l’ANR, dont les compétences en matière d’efficacité économique sont plus que discutables. La deuxième action consiste à créer des campus d’innovation sur des thématiques précises, en nommant "effet cafétaria" une concentration dont il n’est pas assuré qu’elle suffise à susciter des partenariats. Et surtout, alors qu’en introduction il était annoncé qu’aucun projet précis ne serait mis en avant, on constate que l’action numéro 11 destine 1 milliard d’euros explicitement au CEA, dont 0,9 pour un prototype de réacteur à neutron. Alors que depuis 50 ans, la fission nucléaire n’a toujours pas fait la preuve de sa rentabilité économique, il est consterant que l’État continue ainsi à la financer. La présence du dirigeant du CEA dans cette commission, ainsi que d’un haut responsable de principale filiale, ne peut qu’éveiller des soupçons de partialité, qui rejaillissent sur l’intégralité du document.

Enfin, il est navrant de constater le constraste entre la précision quasi-maniaque à justifier que chaque euro dépensé par cet emprunt trouvera son retour sur investissement en quelques années, tandis que la question des déchets nucléaires, dette non remboursable pendant des centaintes de générations, se voit seulement affecter une centaine de millions d’euros. La recherche la plus fondamentale en physique nucléaire doit être encouragée si l’on veut un jour pouvoir traiter correctement les déchets déjà produits, et trouver, peut-être, une nouvelle forme d’énergie moins risquée.

Souhaite-t-on vraiment aider les PME ?

Le 2e axe du rapport vise à augmenter le nombre de PME innovantes de notre pays. Pour la commission, leur rareté viendrait uniquement d’une sous-capitalisation du secteur, et propose donc de mieux doter en capital l’agence centrale de l’Etat, Oséo.

Ce qui semble echapper à la commission, c’est que leur rareté en France et leur abondance en Allemagne sont fortement liées aux structures politiques des deux pays, centralisée pour le premier, fédérale pour l’autre. La France aime avoir de grandes multinationales numéro 1 mondial de leur secteur. Malheureusement ces entreprises acquierent une position de quasi-monopole à l’échelon national, et ont tous les moyens pour empêcher de petits concurrents d’imposer des innovations que les monopoles n’ont aucune raison d’accepter. Le chef de l’Etat a-t-il l’intention d’affaiblir le pouvoir de ces grands groupes ? Il est à craindre que non.

L’absence de perspectives historiques

Le bilan de cette longue analayse est qu’une politique d’enseignement supérieur, de recherche et d’innovation réduite à sa question budgétaire ne peut déboucher sur des succès. Il faut d’abord comprendre ce qui, dans le passé, a produit des situations insatisfaisantes, et essayer d’inférer de quoi l’avenir sera fait. En omettant de se placer dans les perspectives historiques des thématiques abordées, cette commission sera celle des occasions manquées.

Voir le communiqué de SLR sur le Grand emprunt sur Le grand emprunt du 14 Décembre 2009