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Crédit impôt recherche : rapport du Sénat (25 mai 2010)

le 4 juin 2010

RAPPORT D’INFORMATION FAIT au nom de la commission des finances sur le bilan de la réforme et l’évaluation de la politique du crédit d’impôt recherche,
Par Christian GAUDIN, Sénateur (Union centriste)
Vice-Président de l’ Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques

Texte intégral

PDF - 1.9 Mo
Rapport Gaudin CIR (Sénat mai 2010)

Extraits du rapport

" (...)

B. LES AMÉLIORATIONS POSSIBLES

(...) 1. Recentrer le CIR sur sa finalité

a) L’assiette du CIR : une question sensible L’assiette du CIR est un sujet sensible pour de nombreux acteurs du monde de la recherche.

Des entreprises ou des organisations représentatives émettent régulièrement des propositions afin d’élargir cette assiette, ce dont témoignent les débats parlementaires sur les projets de lois de finances de ces dernières années. Au cours de ses travaux, votre rapporteur spécial a entendu de telles revendications.

A l’inverse, d’autres acteurs, comme certains représentants des chercheurs de la sphère publique, qui ont parfois regardé avec méfiance la montée en puissance du CIR, font valoir que cette aide fiscale devrait être réservée à des travaux très « en amont » du cycle de la recherche.

Votre rapporteur spécial considère que le crédit d’impôt recherche ne doit pas être dévoyé et doit rester conforme à sa vocation première, qui est de financer des projets de R&D stricto sensu, c’est-à-dire réellement novateurs. Le manuel de Frascati, ouvrage de méthodologie statistique publié par l’OCDE, constitue, de ce point de vue, une référence très utile. En effet, la puissance du soutien fiscal (30 % des dépenses dans le « droit commun ») rend nécessaire de bien aider des travaux de « rupture », dont le succès et la rentabilité sont incertains pour l’entreprise, et qui, pour une part, n’auraient pas été conduits en l’absence de CIR. Il ne paraît donc pas opportun de décentrer la cible du dispositif en la déplaçant vers l’aval, pour la rapprocher du marché, sauf à risquer d’accroître fortement l’effet d’aubaine de la mesure. (…)

c) La singularité du « crédit d’impôt collections » D’autre part, le « crédit d’impôt collections », dont bénéficie spécifiquement la filière textile-cuir-habillement aux termes des h et i du II de l’article 244 quater B du code général des impôts, occupe une place singulière dans l’architecture du CIR. (…)

Dès lors, l’inclusion du « crédit d’impôt collections » au sein du CIR ne va pas de soi. Au contraire, elle tend à affaiblir la cohérence de l’ensemble. C’est pourquoi votre rapporteur spécial estime préférable que les dispositions relatives au « crédit d’impôt collections » soient codifiées au sein d’un autre article du code général des impôts.

2. Encourager davantage la collaboration en matière de R&D

(…) b) Des détournements théoriquement possibles, mais qui ne semblent pas pratiqués par les entreprises Toutefois, les dispositions du CIR relatives aux travaux sous-traitées peuvent théoriquement donner lieu à certains abus, ou tout simplement être appliquées d’une façon qui atténue leur effet favorable à l’économie française. (…)

En conséquence, il serait intéressant de connaître la proportion de ces dépenses aidées par le CIR effectuées par des sous-traitants localisés hors de France. Cependant, comme votre rapporteur spécial l’a regretté lors de son « point d’étape » du 18 novembre 20091, il n’est pas possible de disposer de tels chiffres, la ventilation géographique de ces dépenses n’étant, jusqu’à présent, pas obligatoire sur les formulaires fiscaux. Heureusement, il devrait être remédié à cette carence dès cette année. Le MESR a toutefois estimé que seule une fraction modeste des dépenses subventionnées profite à des opérations de R&D conduites hors de France, notamment du fait de l’existence du plafond. Votre rapporteur spécial attend avec intérêt la publication des premières données chiffrées sur cette question.

Par ailleurs, il est nécessaire de vérifier que la très grande attractivité de la sous-traitance confiée à des laboratoires publics ne conduit pas certaines entreprises à transférer de la recherche menée en interne à des structures publiques. (…)

C. UNE STRATÉGIE D’ÉVALUATION À RENFORCER

1. Evaluer chaque composante du CIR sous l’angle de son efficacité économique Enfin, votre rapporteur spécial estime indispensable de mettre en place une véritable stratégie nationale d’évaluation du crédit d’impôt recherche. (...)

2. Eviter les effets d’aubaine et les optimisations L’exemple-type de composante du CIR méritant un examen particulier est la tranche de 5 % au-delà de 100 millions d’euros de dépenses de R&D. Au vu de la faiblesse de ce taux, correspondant, il est vrai, à l’étroitesse des marges budgétaires, votre rapporteur spécial doute de la capacité d’entraînement de la mesure. (...)

C’est pourquoi votre rapporteur spécial considère que le débat doit être lancé sans tarder sur ce point. Un amendement de votre commission des finances au projet de loi de finances pour 2011 en serait le vecteur adéquat. En outre, il convient d’assurer que ce seuil de 100 millions d’euros est défini en consolidant les sommes engagées par les différentes filiales d’un groupe afin d’éviter les montages d’optimisation fiscale.


Un extrait des réactions dans l’assistance lors de la présentation du rapport au Sénat M. Jean Arthuis, (Union centriste). "– En 2007-2008, les entreprises ont dépensé 143 millions de plus pour la recherche et encaissé 2,5 milliards de CIR supplémentaire ! Je regrette que ces données nous aient été communiquées si tardivement. Toutefois, nous pouvons déjà esquisser des projets d’amendement, d’une part pour supprimer le taux de 5% pour les dépenses qui dépassent le plafond de 100 millions – ce qui fait réaliser une économie de 600 millions –, d’autre part pour éviter l’optimisation au sein des groupes qui ont le contrôle de leurs filiales sans être consolidés à 95 % et qui peuvent être tentés de répartir le CIR sur ces sociétés qui dépendent d’eux. "


Le rapport comportait aussi un utile rappel historique :

A. UN BREF RAPPEL HISTORIQUE

1. Une création relativement ancienne Le crédit d’impôt recherche a été créé dans le cadre de la loi de finances pour 1983 (n° 82-1126 du 29 décembre 1982, article 67). Il est codifié à l’article 244 quater B du code général des impôts. A l’origine, il ne s’appliquait qu’à « l’excédent des dépenses de recherche exposées au cours d’une année par rapport aux dépenses de même nature, revalorisées de la hausse des prix à la consommation, exposées au cours de l’année précédente ».

Son taux avait été fixé à 25 %, dans la limite d’un plafond de 3 millions de francs (457.347 euros).

S’il a évolué au fil du temps1, sa logique profonde est demeurée la même jusqu’en 2004 : le crédit d’impôt ne devait financer que l’accroissement des dépenses de R&D des entreprises, et non les dépenses de R&D elles-mêmes2 (sauf entre 1988 et 1992). Il ne s’agissait donc que d’accompagner ponctuellement les entreprises actives dans ce domaine, pour les quelques années durant lesquelles leurs dépenses s’accroissaient, et non d’un outil de soutien structurel.

Le Conseil des impôts, dans son 21ème rapport relatif à la fiscalité dérogatoire3, s’était montré très critique à l’égard de ce dispositif, devenu selon lui « l’un des plus complexes à utiliser pour les entreprises » du fait d’« incessantes modifications portant sur son assiette, son taux, la période de référence ou le plafonnement de ses efforts ». Cette complexité et le peu d’impact du CIR à moyen et à long terme en faisaient un instrument relativement peu attractif.

2. Un changement de régime amorcé en 2004 et poursuivi en 2006 Afin de répondre à ces critiques et d’améliorer l’efficacité du CIR, le changement de nature de cette aide fiscale a été amorcé dans le cadre de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003, article 87) et poursuivi par la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005, article 22).

Ces deux textes ont instauré (puis renforcé) la division du CIR en deux parts :
- une part dite « en accroissement », s’appliquant, comme auparavant, à l’augmentation des dépenses de R&D des entreprises. Son taux a été diminué, pour s’établir à 45 % à partir de 2004 et à 40 % à partir de 2006 ;
- une part dite « en volume », dont l’assiette était l’ensemble des dépenses de recherche et développement exposées par les entreprises. Son taux, de 5 % en 2004, a été porté à 10 % à compter de 2006. De plus, le plafond du CIR a été augmenté afin de renforcer son impact, pour s’établir, en fin de période, à 16 millions d’euros.

Si ce système ne simplifiait guère le dispositif, l’instauration de la part « en volume », destinée à soutenir le financement (dans la limite du plafond) de toutes les dépenses des entreprises, a notablement renforcé la portée du CIR.

Le coût pour l’Etat de cette dépense fiscale est ainsi passé de 430 millions d’euros en 2004 à 980 millions d’euros en 2006 (sous l’effet de la réforme de la loi de finances pour 2004) et à 1.682 millions d’euros en 2008 (sous l’effet de la réforme de la loi de finances pour 2006).

B. LA « GRANDE RÉFORME » DE LA LOI DE FINANCES POUR 2008

Cette évolution du CIR amorcée en 2004 a été achevée par la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007, article 69), qui a modifié l’économie générale du dispositif.

Cette réforme reposait principalement sur trois volets.

1. La suppression de la part « en accroissement » Tout d’abord, la part dite « en accroissement », qui correspondait à l’ancienne assiette, a été supprimée. Il s’agit de rendre cette aide fiscale à la fois plus compréhensible et plus attractive, les modalités de calcul de cette part étant complexes et surtout peu incitatives sur le long terme (le crédit d’impôt pouvant, en particulier, devenir négatif en cas de baisse des dépense de R&D).

2. Le triplement de la part « en volume » En revanche, la part « en volume » a été très sensiblement renforcée, le taux de droit commun triplant, pour atteindre désormais 30 %. Pour les entreprises qui demandent à bénéficier pour la première fois du CIR, ou qui n’en ont pas bénéficié depuis cinq ans, ce taux est majoré à 50 % la première année, puis à 40 % la deuxième année. Sur de telles bases, la réforme ne peut faire que très peu de perdants à court terme et presque aucun au bout de plusieurs années. En effet, seules les entreprises faisant plus que doubler leurs dépenses de R&D peuvent être pénalisées par l’effet cumulé de la suppression de la part « en accroissement » et du triplement de la part « en volume ». Or, un tel rythme de progression n’est pas réaliste sur les moyen et long terme.

3. Le déplafonnement du crédit d’impôt En outre, le CIR a été déplafonné à l’occasion de la réforme de la loi de finances pour 2008. Toutefois, pour la fraction des dépenses dépassant 100 millions d’euros (ce niveau concernant une vingtaine d’entreprises), le taux du crédit d’impôt a été réduit, pour passer à 5 %. De ce fait, même à taux réduit, tout investissement des entreprises en R&D sur le sol français peut bénéficier d’un soutien fiscal. L’incitation existe donc toujours, y compris pour les grands groupes les plus actifs en matière de recherche, qui dépassaient parfois notablement les anciens plafonds.

4. Le traitement des dépenses ayant bénéficié d’avances remboursables L’article 69 de la loi de finances pour 2008 a également modifié le traitement des dépenses ayant fait l’objet d’un soutien public au moyen d’avances remboursables (par exemple par OSEO).

Auparavant, seules les subventions publiques perçues par les entreprises venaient en diminution de l’assiette du crédit d’impôt recherche au titre de l’année de sa perception. Ces dispositions ne s’appliquaient aux avances remboursables qu’à partir du moment où un constat d’échec du projet ainsi soutenu les rendait non remboursables ; ainsi, le montant des avances ne venait en diminution de l’assiette qu’au titre de l’année au cours de laquelle le principe du non remboursement était constaté de manière définitive.

Depuis le 1er janvier 2008, ces avances doivent être déduites des bases de calcul du crédit d’impôt l’année où elles sont versées à l’entreprise. En revanche, elles sont prises en compte, dans le calcul du crédit d’impôt, lorsque l’entreprise procède à leur remboursement. Cette modification visait à répondre à des préoccupations exprimées par la Cour des comptes dans son rapport public de l’année 2007, qui faisait valoir, en particulier, qu’à défaut d’un suivi précis des conditions de remboursement desdites avances, il était arrivé que certaines d’entre elles ne soient jamais prises en compte pour diminuer l’assiette du CIR, ou qu’alors elles viennent la diminuer à un moment où l’entreprise dispose de crédits négatifs. Dans de tels cas, l’entreprise bénéficiait d’un cumul de fait de l’avantage du crédit d’impôt recherche et de la subvention publique. "

Pour un commentaire de ce rapport voir Les recommandations du rapport du sénateur Gaudin : Une économie de deux milliards/an sur le Crédit d’impôt (CIR) (10/06/2010)

Pour un autre compte-rendu de ce rapport voir Les Echos : Crédit d’impôt recherche : l’effet d’aubaine de quelques grandes entreprises stigmatisé

Sur le Crédit Impôt Recherche et le rapport Carrez : Crédit d’impôt recherche : jusqu’où ira cette escroquerie aux fonds publics ?